Sistemas Educativos/ Organização e Avaliação

Ficha de leitura/Resumo

Rufino, Cesar (2007). Avaliação interna das escolas e circulação de políticas públicas num espaço educacional europeu. Sísifo. Revista de Ciências da Educação, 04,Out./dez, pp. 29- 38.

Resumo:

Este artigo apresenta as linhas orientadoras sobre a compreensão da difusão e uso de dispositivos de avaliação interna das escolas, a sua proveniência e circulação como mecanismos de regulação política do subsistema escolar, partindo do princípio analítico de que tais dispositivos orientadores da ação têm implícito um exercício regulador do conhecimento. Na sequência da Cimeira de Lisboa de 2000, o Conselho Europeu estabeleceu a meta de tornar os sistemas de educação e de formação na União Europeia “uma referência mundial de qualidade ate 2010”. Entre esses dispositivos emergem as políticas de avaliação interna das escolas, a sua difusão, a adoção de referentes internacionais e a sua relação com o conhecimento especializado no enquadramento de uma estratégia educacional europeia.

Palavras-chave:

Politicas Publicas de educação, Autoavaliação das escolas, Europa, Policy transfer.

A avaliação interna das organizações escolares como estratégia politica

No contexto da União Europeia (UE), a modernização e melhoria na prestação de serviços públicos, a diferentes níveis institucionais é objeto de emanação de recomendações pelo Parlamento e Conselho Europeus, tendo como objetivo a alteração e racionalização dos sistemas de gestão pública (Loffler,2001; Lundgren, 2000), para que a qualidade dos serviços prestados se reflita no tecido social sob a forma construtiva de uma sociedade orientada para uma economia baseada no conhecimento. Os sistemas educativos e os subsistemas escolares ocupam um papel de relevo. Portugal, como parceiro integrado, tem desenvolvido esforços de convergência, aderindo e procurando implementar diferentes diretivas e recomendações das instâncias supranacionais da UE. Daqui surgiram políticas que necessitam de instrumentos de ação pública, (expressão de um objetivo político), cuja argumentação assenta num conceito transnacional de qualidade aferida por referentes e no apelo a uma governação consensual, firmada na racionalidade do conhecimento.

As mais recentes politicas publicas nacionais apontam no sentido da transferência progressiva de um conjunto de técnicas gerenciais, deslocando competências ou procedimentos de instancias mais centralizadoras para territórios locais, de maior proximidade com as unidades de gestão escolar e sobre as quais tem um poder de influência (Haecht, 1998). Essas alterações nos mecanismos de regulação administrativa sugerem uma translação do centro de “responsabilidade/responsabilização” da dimensão nacional para a local, acompanhada de um vasto leque de instrumentos de avaliação de resultados, em cuja diversidade se mobiliza o respeito pelo princípio europeísta da subsidiariedade.

As escolas públicas ficaram sujeitas à adoção de uma proposta reguladora — tendo como craveira indicadores de referência, de abrangência nacional e transnacional — que valoriza a necessidade de se autoavaliarem, tendo-lhes sido fornecido simultaneamente uma justificação politica e a sugestão de uma modalidade de regulação local (Mangez, 2001). Novoa (2002) refere que a persecução desse objetivo politico no espaço alargado da UE permite abordagens das politicas educativas que não reproduzam a linguagem “oficial” das instituições europeias mas que adotem uma perspectiva multidisciplinar e critica, baseada numa nova atitude teórica.

A generalidade dos instrumentos de avaliação das escolas tem-se centrado no próprio aparelho de avaliação e na sua capacidade qualificativa, não contemplando o contexto da aplicação, o seu significado político ou uma incursão pela genealogia dessa modalidade específica de regulação.

Ao enquadrar a investigação numa sociologia das políticas públicas, em que o conhecimento representa a definição dessas políticas e a forma como o Estado recorre aos instrumentos de ação politica efetiva, esta abordagem permite uma perspectiva diferenciada, na compreensão de como o conhecimento se torna regulação, circulação e ação política concreta.

Genealogia e transfusão de políticas educacionais sustentadas no conhecimento

A adoção de políticas comuns entre Estados e a circulação de conhecimento especializado não e um fenómeno inédito, muito menos no terreno educativo, quer através da difusão curricular, dos discursos pedagógicos prevalecentes em diferentes épocas ou ainda entre os modelos de composição e distribuição de pessoas e tarefas no locus escolar (Carvalho, 2005). Sempre houve modelos de referencia internos e do estrangeiro, mas o que distingue a presente vaga de globalização e essencialmente a “compressão” do tempo, devida ao avanço tecnológico que acelerou e multiplicou as possibilidades globais de comunicação, são as consequentes relações económicas que essa facilidade atrai (Bhagwati, 2005) e, alem disso, a emergência de um potencial inédito de constituição de redes em meio digital que podem agir em simultâneo e, sobretudo, de forma concertada (Castells, 2004; Stoer & Magalhaes,2003; Stone, 2000).

Estas novas possibilidades de “globalização”, contribuíram de maneira decisiva para uma profunda viragem no contexto da articulação comunicacional em que surgiu o paradigma do relacionamento do Estado com os cidadãos emergente na Europa do pós-guerra. No campo educacional, os estudos sobre os efeitos da globalização tem-se desenvolvido de forma diversa, desde os trabalhos de John Mayer e as teorias desenvolvidas sobre a world mass school (Mayer, Kamens & Benavot,1992), bem como nas conjeturas sobre os sistemas auto-referenciais (Schriewer, 2001), estendendo-se para proposições mais recentes sobre as consequências desses efeitos na construção de uma cultura educacional mundial (Dale, 2004).

A necessidade de recomposição, conjugada com os constrangimentos económicos do Estado-social, parece ter acelerado a urgência de reformas nas políticas públicas, conferindo as tendências já embrionadas no New Publica Management (Carvalho, 2001; Finger & Ruchat, 1997) duas características nitidas que se conjugam: uma, a rapidez de circulação de aliciantes políticos homologados por conhecimento especializado; outra, a concertação da decisão politica no interior da UE (Radaelli, 2000).

A análise das políticas publicas permitem a compreensão da natureza e exercício do Estado, trazendo novas possibilidades para o estudo da construção de uma determinada “ordem” em sociedades multipolares e consequentemente mais complexas (Sociologia Politica).

As abordagens cognitivas da ação publica […] encaram as politicas publicas como veículo de um quadro de interpretação do mundo, tendo como raiz epistemológica a interrogação das ligações entre a ação politica e a construção de uma ordem social renovada num terreno complexo e difuso, uma vez que o exercício da governação não se confina aos processos de legitimação e representação politica (Muller, 2000a, 2000b; Surel, 2000).

Nas últimas duas décadas tem-se desenvolvido trabalhos de análise das escolhas e evolução das políticas educativas que podemos enquadrar em três grandes ramos epistemológicos (ver Gale, 2001; van Zanten, 2004): as perspectivas provenientes de modelos sociológicos e socioeconómicos; da análise histórica e socio histórica e da análise das políticas públicas. Alguns autores adotam a analise das politicas pelo lado da “ação publica” e preferem a designação de “politicas publicas”, as que remetem para resultados da aplicação concreta, envolvendo as instituições, os atores locais e as suas representações, assim como os contextos terminais em que ocorrem e o tipo de soluções escolhidas para a sua efetivação pratica (Commaille, 2004; van Zanten, 2004).

O conhecimento tem desempenhado um papel de relevância crescente na tomada de decisão politica, pelo reforço na fundamentação das escolhas e pela necessidade de justificação pública das opções tomadas, o que eleva o conhecimento, como um instrumento de influência e exercício de poder. O seu estudo deve considerar nesses processos “o conhecimento sobre políticas, arranjos administrativos instituições e ideias num sistema político” e usado no desenvolvimento do mesmo âmbito de outro sistema politico (Dolowitz & Marsh, 2000).

A aproximação conceptual assenta numa reflexão sobre as construções teóricas em torno de uma circulação de discursos e saberes que se influenciam e transferem entre diferentes dimensões sociais e entre diferentes sociedades. O objeto de análise centra-se na relação do conhecimento com a produção e na justificação política de instrumentos de política publica e da sua trajetória de uma dimensão supranacional para uma nacional e local.

Para efeitos analíticos, considera-se o processo de adoção de políticas, organizado em quatro fases distintas (Phillips, 2004; Phillips & Ochs, 2003):

- (a) Atracão nacional — Cross national policy attraction — que contem uma impulsão e potencial de externalização, onde os “impulsos” correspondem a uma predisposição para a adoção de politicas e que reflete as motivações dos atores envolvidos no processo politico. Essa “atração” pode ser interpretada como uma convergência internacional, de acordo com uma perspectiva neo-institucionalista, ou, à luz da teoria dos sistemas, como uma tendência competitiva entre Estados, realçando as suas divergências.

Como motivações da atração, encontram-se fatores como a ocorrência de uma mudança politica, a necessidade devida a falência de políticas já implementadas, a avaliação negativa por análises comparativas internacionais, o cumprimento de compromissos transnacionais, a evolução do conhecimento e das tecnologias, o desejo de modernização, etc.

- (b) Decisão — consiste num conjunto de medidas através das quais os governos e agências iniciam o processo de adoção e mudança.

- (c) Implementação — e uma fase de adaptação a contextos locais de modelos alienígenas, muito dependente da qualificação e importância de atores com peso político nas decisões.

- (d) Internalização/indigenizacão — quando as politicas adotadas se tornam parte integrante da regulação nacional, começando a produzir efeitos sobre os modelos preexistentes.

A remodelação da atividade politica chama também à discussão as questões relacionadas com a chamada governança (Bevir, 2003) que, se encontra associada à dispersão das hierarquias e das instâncias de decisão sobre terrenos sociais muito abrangentes, acarretando como consequência uma perda de influência da autoridade central do Estado e de afastamento das lideranças politicas (Hooghe & Marks, 2001). A morfologia do exercício público pode ser vista como um conjunto de políticas homologadas supranacionalmente e organizadas em rede, sendo a UE uma “fábrica” de políticas que necessitam de se expandir em nome da coesão politica e da integração Europeia (Hooghe, 1996). As novas formas de regulação e integração desses sistemas públicos tornam-se aplicações instrumentais de processos de conhecimento que passam por referenciais de comparação e logicas de eficiência que influenciam a decisão politica (policy learning) (Ozga, 2006). Entre a conceção de políticas publicas (policy making) a uma dimensão supranacional e a ação concreta em contextos locais (policy implementation) observa-se um efeito vertical de circulação e tradução de conhecimento entre os diferentes níveis de decisão e ação pública e uma expansão horizontal e mimética que traduz a transnacionalidade dos novos modos de regulação politica (Silva, 2006; Solaux, 2005). Neste quadro teórico, a autoavaliação das escolas enquanto instrumento de regulação pública é tida como a expressão de referenciais de conhecimento que induzem novas modalidades de governança.

A análise dos instrumentos de ação publica expõe uma racionalidade política presente na relação entre governantes e governados, considerando cada instrumento como portador de um saber, de um poder social e de uma capacidade de o exercer (Lascoumes & Le Gales, 2004). São instrumentos produtores de efeitos sociais, que transportam crenças e valores cívicos, ou seja, a vontade de mudar as instituições educativas na UE tem orientado a tónica dessa instrumentalidade para as noções de competência e qualidade (Bovaird & Loffler, 2003), enquanto a preocupação de fundar uma legitimidade transnacional tem acarretado para as instituições educativas a responsabilidade de participar ativamente na construção de uma cidadania europeia (van Zanten,2004, pp. 66, 67).

A normalização, os standards ou outros indicadores de qualidade constituem instrumentos de ação publica na medida em que são portadores, de uma forma de saber sobre poder social e produzem efeitos nem sempre coincidentes com os objetivos pretendidos. Esses referentes constituem uma categoria instrumental ao emergirem de relações de forças endógenas à sociedade civil, apresentando uma legitimidade assente sobre uma razão científica e técnica, pretensamente atenuadora de discórdia, e sobre uma racionalidade democrática caracterizada pela sua dimensão negocial. Como resultante chega-se à norma, caracterizada por derivar de um trabalho efetuado entre as partes interessadas, assentar sobre dados científicos e técnicos e apoiar-se sobre um consenso de aplicação voluntaria (Borraz,2004). O conhecimento focado no desempenho das escolas não se exerce no plano exclusivamente “técnico”; a sua difusão transporta um potencial regulador que propõe aos atores modos de regulação alternativos que substituam a compulsão pela persuasão e surjam associados a uma ideia de qualidade e boas pratica na prestação de um serviço pública. E um regime que, como observa Barroso (2005), trata de substituir um controlo direto e apriorístico sobre os processos, por um controlo remoto e, a posteriori, incidente sobre os resultados.

Para um rastreio das políticas de responsabilização das organizações escolares

A matéria de estudo aqui proposta, aborda a regulação politica através do uso de instrumentos de autoavaliação como suporte de uma exigida “gestão da qualidade” para os estabelecimentos escolares (Bonstingl, 1996), tendo como cenário de fundo a construção integradora de um espaço educacional europeu (Lawn & Keiner, 2006; Novoa, 2002, 2005; Novoa & Lawn, 2002).

Os mecanismos de avaliação interna são considerados instrumentos de ação pública, pela dimensão local onde são aplicados e por recortarem, através dos seus indicadores, um referencial de qualidade determinado por um conjunto de valores estabelecidos pelo domínio político e caucionados pelo conhecimento. Esta visão coaduna-se com a definição de instrumento de ação publica como sendo “um dispositivo simultaneamente técnico e social que organiza relações sociais especificas entre os poderes públicos e os seus destinatários em função das representações e significados que ele transporta” (Lascoumes & Le Gales, 2004, p. 13). Os modelos de autoavaliação dos estabelecimentos de ensino constituem um objeto privilegiado de análise da influência do conhecimento na definição da agenda politica e na estratégia da ação publica concreta. Esta análise teórica permite ensaiar algumas linhas de pesquisa sobre o surgimento e circulação de novas formas de regulação e accountability local e das transformações nas estruturas de poder num contexto de recomposição da natureza do Estado e da construção e harmonização dos espaços educativos da UE. Deverá considerar-se também o relacionamento entre o conhecimento que sustenta os indicadores de avaliação interna das organizações e a sua expressão instrumental, materializada na configuração e aplicação dos indicadores que esses quadros originam bem como a difusão transnacional dos seus referentes e metodologias. Toma-se como pressuposto que a matriz de indicadores de qualidade de um instrumento de avaliação exprime valores subjacentes a objetivos políticos, reveladores do sentido pretendido da modelação do objeito onde são aplicados.

Enquanto instrumento metodológico, o recurso a entrevista, seja semi-diretiva, informativa ou retrospectiva, tornou-se um dos utensílios mais utilizados na investigação em política pública, tornando-se uma prática incontornável na obtenção de dados qualitativos em ciências sociais (Bongrand & Laborier,2005; Creswell, 2003). Os atores-alvo serão aqueles que a literatura privilegia como as elites susceptiveis de favorecer a “importação/exportação” da instrumentalidade politica: pessoal, politico e administrativo, especialistas, partidos políticos e grupos de pressão, grupos de estudos, instituições governamentais, em suma, instancias onde a troca e difusão de ideias é facilitada pela existência de redes informais de quadros sectoriais de especialistas e policy makers, mobilizados por uma insatisfação com o sistema vigente e possuindo propostas de soluções alternativas (Dolowitz & Marsh, 2000; Russel, 2004).

As zonas de conhecimento envolvidas nos instrumentos de avaliação estão associadas a definição e difusão de padrões de qualidade, de “boas praticas”ou benchmarking, de standards, indicadores, estatística, toda uma gama de referenciais que pretendem escrutinar e posicionar estatisticamente diferentes realidades locais, enquanto a dimensão politica se cruza com o conhecimento e a necessidade de produzir novos modos de regulação associados, a uma racionalidade justificativa que reforce a inevitabilidade da sua aplicação. O conhecimento seria então uma bussola da decisão política, compatibilizando a ação publica com um rumo politico.

Será, aparentemente, um conhecimento de tipo cibernético, fazendo leituras e interpretações dos efeitos locais, colhendo informação e produzindo mais conhecimento, de forma a sugerir inflexões e novas justificações de ação a luz desses novos conhecimentos, pretendendo assim construir uma circularidade virtuosa.

O estudo desenvolve-se segundo dois planos analíticos que correspondem a dois momentos da ação pública: a produção, enquanto génese e processo de aprendizagem e decisão que ira corporizar uma ação pública, e a circulação, enquanto efeito disseminador do produto politico através de fenómenos de transferência (Steiner-Khamsi,2002). Um terceiro momento, aquele que corresponde a receção pela esfera dos atores locais, não será contemplado de forma aprofundada, mas em eventuais ligações concernentes aos dois “tempos” anteriores.

Neste enquadramento, é possível traçar como objetivos principais desta investigação:

1. A identificação das alterações nas estruturas e modos de exercício de poder, bem como a relação entre essas mutações e a influência do conhecimento na produção de alterações regulatórias. Essa alomorfia (metamorfose) operatória e indissociável da transferência do conhecimento dentro da dimensão macro da decisão politica e, sob a mediação de instâncias intermedias, entre esse nível e os contextos locais onde diversos estratos de instituições e atores autónomos interpretam essas decisões.

2. Considerando a circulação de conhecimento entre a dimensão supranacional, centralizada, e a sua progressiva atomização nacional e local, é necessário um mapeamento das transferências de politicas e da sua intersecção com o conhecimento, desde a tomada de decisão até aos instrumentos de regulação que origina, o que permite clarificar os mecanismos de aprendizagem e interpretação politica, bem como os seus efeitos sobre a ação publica, ou seja, identificar a proveniência, difusão e influencia do conhecimento nos dispositivos e regulação local.

A análise decorrera, na dimensão politica, junto de instituições e atores políticos com recurso a entrevistas qualitativas cujos conteúdos serão cruzados com documentação escrita (Muller, 2000b).

Na dimensão jurídico-normativa, será feita uma análise da genealogia documental — legifera (faz leis) e de regulação operatória — das políticas de avaliação da qualidade prescritas para as escolas do ensino publico não superior. Na dimensão supranacional do campo politico será analisada a produção normativa emanada pelas instâncias comunitárias e o recurso ao conhecimento como suporte argumentativo da decisão politica (presidência, conselho e parlamento da UE, organismos de avaliação e standards, OCDE,IEA — International Association for the Evaluation of Educational Achievement —, academia e outras).

Na dimensão nacional, será objeto de análise a produção reguladora das instâncias que interpretam os quadros referenciais supranacionais e os traduzem, decidindo sobre os instrumentos de ação adequados (legislação e normativos, Ministério da Educação e as suas agencias regionais, Inspeção-Geral da Educação, Instituto Nacional de Administração, investigação cientifica e outros). Espera-se chegar a um melhor entendimento do percurso das políticas públicas de avaliação interna da rede escolar e as suas conexões com estratégias europeias de desenvolvimento que propõem a efetivação de um espaço educacional europeu de excelência.