Ficha de Leitura/ Ficha Resumo

Ramos, Conceição C., REGULAÇÃO DOS SISTEMAS EDUCATIVOS,O CASO PORTUGUÊS

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MODELOS DE ORDENAMENTO JURÍDICO E DE REGULAÇÃO

Descobrir a inovação e mudança num sistema tão complexo e pesado como o Sistema Educativo Português é pretender saber se estas correspondem a meras alterações dentro de um modelo invariante, ou pelo contrário, se se está perante uma modificação do próprio modelo.

Admitindo, que a mudança só pode ser efetivamente definida e medida entre um ponto de partida e um ponto de chegada temporário, toma-se como referência de partida a reforma estrutural de 1971 e como ponto de chegada a Reforma Educativa iniciada, em 1989, pelo XI Governo Constitucional.

A mudança é toda a transformação observável no tempo, que afeta duma maneira não provisória ou efémera a estrutura ou o funcionamento da organização e modifica o curso da sua história.

A análise incide sobre a mudança de objeto e de estado que a reforma da Administração do sistema escolar introduziu, ou seja, as alterações organizacionais e funcionais.

Quando tentamos definir o que muda, quer seja uma mudança de posição ou de objeto (princípios organizativos e estrutura), quer seja uma mudança de estado (mudança qualitativa de funcionamento), constata-se também o que não muda e daí a necessidade de clarificar o que se entende por mudança e invariância. Mudança é tudo o que afeta a própria estrutura do modelo de regulação do sistema, tudo o que ameaça a invariância da formação socio-organizativa do Ministério da Educação. Invariância é todo o fenómeno que manifesta a manutenção e a reprodução dessa formação.

A reforma de 1971 concretizou um modelo de regulação burocrática. A reforma que se inicia em finais dos anos 80, determina um novo modelo de regulação.

A procura de aspetos fundamentais e estruturais do modelo situa-se nos seguintes campos:

a) Sistema organizativo;

b) Perfil funcional dos serviços centrais;

c) Formas de relação institucional e social da Administração.

AUTONOMIA E DESCENTRALIZAÇÃO NO SISTEMA DE ADMINISTRAÇÃO ESCOLAR

Em 1979, a organização unitária de um sistema administrado e gerido a partir da Avenida 5 de Outubro para o todo nacional fragmentou-se com os processos de desconcentração/

descentralização e autonomia regional e com a transferência de responsabilidades para os

serviços regionais do Ministério da Educação, para as autarquias e para os governos regionais, na dependência hierárquica dos quais passaram a funcionar os serviços de Educação.

Embora a definição da política nacional de Educação e Ensino, os princípios gerais, a organização geral, as modalidades de ensino, a formação profissional dos docentes o modelo de administração e gestão dos estabelecimentos de ensino, sejam atribuições do Estado na tutela do Ministério da Educação, a gestão do sistema é partilhada pela periferia.

É que, no plano da execução das políticas educativas a partir de 1979, constituíram-se três pólos de administração e gestão do sistema: a Administração Central, que superintende no Continente e as Secretarias Regionais de Educação das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, com superintendência nos respetivos arquipélagos.

No plano nacional, o crescimento e desenvolvimento da administração escolar e o consequente aumento de volume e complexidade de tarefas determinaram também, por essa altura, a desconcentração das direções gerais a nível dos distritos do continente (D.L. n.º 259-A/80) e, dez anos mais tarde, no quadro da Reforma Educativa com a publicação de leis orgânicas, a administração central reorganiza-se, desdobrando-se em serviços centrais e regionais.

Esta modificação teve como fundamento as orientações imprimidas por uma nova forma de organização política do Ministério da Educação no XI Governo Constitucional que, estrategicamente, abandonou a lógica de separação entre administração e pedagogia para a substituir por uma nova forma organizativa que separa a gestão corrente da inovação.

No plano funcional, distingue-se entre Administração e Gestão, estabelecendo entre ambas uma associação com os conceitos de conservação e mudança.

A Administração mantém-se como um nível superior do sistema de competência ministerial a quem cumpre garantir a unidade, reservando aos serviços centrais as funções

A distinção entre Administração e Gestão definida por Hodgkinson (1980 e 1983). “ No processo administrativo (que é essencialmente um processo abstrato, filosófico, qualitativo, estratégico e humanístico) são definidos os valores da organização, que devem ser traduzidos num projeto ou plano escrito, de maneira a ser comunicável, sendo em seguida objeto de um processo de persuasão política, pelo qual se passa do campo das “ ideias” para o campo das “ pessoas”. Esta é, para Hodgkinson, a fase da tomada de decisão política e desdobra-se em três etapas: filosofia, (philosophy) planificação (planning) e política (politics).

No processo de gestão (que é essencialmente, concreto, prático, pragmático, quantitativo e

tecnológico) são mobilizados e organizados os recursos e controlada a sua aplicação aos

objetivos definidos. Esta é a fase da execução política (policy implementation) e desdobra-se em três etapas: mobilização (mobilizing), gestão (managing) e monotorização (monitoring). 

Em síntese, o modelo centralizado conhece, a partir de 1979, processos de desconcentração, primeiro com a criação de delegações das direções gerais em todos os distritos (desconcentração I) e depois para as “Regiões” com a criação das direções regionais de educação (D.L. n.º 3/87) que designaremos por desconcentração II.

Trata-se, em linguagem técnica, de uma descentralização funcional e territorial, cuja evolução se representa nas figuras seguintes:

Com a Reforma do Estado e da Administração Pública em 1979, o ME desconcentra-se para os distritos, criando delegações das direções gerais e descentraliza para as Regiões Autónomas.

Com a reestruturação orgânica, operada em 1989 pela Reforma Educativa na vertente da

administração, distingue-se entre administração e gestão do sistema de administração escolar e procede-se a um segundo movimento de desconcentração (desconcentração II) com a criação de direcções regionais de educação nos limites geográficos definidos, para as Comissões de Coordenação Regionais. A administração do sistema compete ao ME/Administração Central.

Entre as “regiões” do Continente e as Regiões Autónomas não se estabelece qualquer relação funcional. Esta reorganização do sistema, embora não altere, a natureza unitária da Administração que continua a ser uma atribuição do centro, modifica os processos tradicionais de relações no interior do sistema de administração e permite o estabelecimento de novas relações institucionais com outros departamentos governamentais, com a administração local, com parceiros educativos, com órgãos de regulação escolar e extra-escolar.

Na nova organização a inovação está na separação entre Administração e Gestão, no plano territorial e funcional, com a transferência de competências e responsabilidades para as Regiões Autónomas e a uma segunda desconcentração dos serviços centrais para serviços regionais do ME, instituídos em pólos executores de uma administração mais perto dos cidadãos, funcionando na dependência hierárquica do poder político e na dependência funcional dos serviços centrais.

Neste contexto político-normativo fica afastada a hipótese de uma interpretação sobre a existência, no Continente, de políticas regionais desenvolvidas pelas direções regionais de educação, na medida em que é função destas aplicar regionalmente uma política nacional, centralmente definida.

O NOVO PERFIL DE FUNCIONAMENTO

Estas mudanças, ao nível da organização política do sistema, trazem consequências na configuração do perfil funcional dos serviços, obrigando a uma reestruturação de serviços e órgãos, a uma redistribuição de competências e a novas formas de gestão interna. Sob o ponto de vista estrutural, a mudança operou-se, em 1989, pela introdução de mecanismos de flexibilidade no funcionamento dos serviços com a possibilidade de se constituírem equipas de projeto e, em 1993, com a nova reestruturação orgânica do ME com o objetivo de flexibilizar a rigidez estrutural e funcional de órgãos e serviços intermédios a favor de estruturas mais abrangentes e menos estruturadas, designadas na lei por núcleos de coordenação. No plano da gestão do sistema registam-se alterações a vários níveis no perfil de funcionamento.

Em suma, a criação das direções regionais de educação, como terceiro nível de administração, introduziu uma rutura no sistema de articulação tradicional entre serviços e veio instituir uma outra modalidade de relações no interior da máquina administrativa que assenta na interdependência funcional entre serviços centrais e regionais, em matérias de gestão decisivas para o funcionamento das escolas e na co-gestão de outras a nível dos serviços centrais.

O sentido único e unívoco na relação hierárquica dos processos decisionais entre diretores gerais e membros de governo foi também alterado, visto que a equiparação dos serviços regionais aos serviços centrais introduziu uma relação paralela de poderes entre direções gerais e direções regionais.

O novo tipo de organização e separação de competências fazia prever a instituição de um órgão de coordenação para ajustar e harmonizar linhas de orientação e políticas educativas, quer entre as direções gerais, quer entre estas e as direções regionais, já que se extinguia o conselho de diretores gerais e se definira como objetivo fundamental da administração central as funções de coordenação e conceção.

O vazio criado pela omissão desse órgão foi informalmente suprido pela prática institucionalizada de reuniões periódicas e regulares de coordenação geral da equipa governativa que tinham lugar normalmente por altura da preparação do lançamento ou encerramento do ano letivo que se resumia a fazer o ponto da situação, em detrimento de tratar de aspetos de avaliação e planificação de medidas e estratégias das políticas educativas ou da concertação de normativos. Na reestruturação de 1993, essa necessidade continua a fazer-se sentir.

Outro aspeto determinante neste processo de reforma do Ministério da Educação residiu no facto de diretores gerais e diretores regionais terem passado a despachar diretamente com a tutela.

Foi uma decisão muito importante, porque se inscreveu numa estratégia política, com o objetivo de inverter o sentido centralizador da gestão do sistema. A distinção entre gestão corrente e inovação, a par do estatuto de paridade, atribuído aos diretores regionais, provocou alterações no sistema relacional e decisional institucionalizado.

O modelo clássico de decisão em pirâmide e de sentido ascendente com vários patamares de decisão, incorporando os vários níveis hierárquicos, praticado pela Administração Central até à criação das direções regionais alterou-se em resultado da distribuição de competências ter previsto a atribuição da mesma competência a mais do que um departamento e ainda pelo facto das direções regionais despacharem diretamente com o membro do governo.

Este procedimento fez com que os assuntos de gestão corrente passassem ao lado das direções gerais, diminuindo-lhes a capacidade de avaliação, coordenação e de gestão a partir da realidade das práticas ou do terreno e criando zonas de ambiguidade no que se refere à responsabilidade de decidir.

Em síntese, a inovação e mudança no plano funcional fez-se nos seguintes aspetos:

a) Flexibilização de estruturas;

b) Complexificação do sistema de relações e decisão;

c) Ausência de um órgão de articulação entre níveis de administração;

d) Distribuição de competências com sobreposição de atribuições;

e) Paridade hierárquica entre direções gerais e direções regionais.

Em consequência, a implementação do modelo gerou zonas de ambivalência e ambiguidade funcional, fazendo com que a prática fosse determinante do modelo definido de jure.

AS NOVAS FORMAS DE RELAÇÃO INSTITUCIONAL

A par desta estratégia de delegação de competências para níveis mais baixos de decisão e da redistribuição de competências, no XI Governo Constitucional introduziu-se também uma prática de gestão política que veio alterar a relação institucional e social da Administração.

Ao promover-se a articulação do Ministério da Educação com vários ministérios para concretizar grandes programas operacionais (o PIPSE) ou com parceiros sociais educativos, para preparar a decisão política pela concertação negociada entre parceiros educativos de questões instrumentais da mudança, como, o Estatuto da Carreira Docente dos Educadores de Infância dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário (D.L. n.º 139-A/90) ou a transferência de competências para as Autarquias, alteraram-se as condições e os termos de relação funcional.

Do ponto de vista dos contextos sociopolíticos verificara-se já, a partir da segunda metade dos anos 70, uma nova realidade social, traduzida no funcionamento democrático da sociedade com o aparecimento de novas instituições políticas e para-políticas o que cria condições para a emergência de uma nova relação da administração da Educação com a sociedade civil organizada. Braga da Cruz (1995, 493-503) refere esta mudança como uma evolução recente da sociedade portuguesa esclarecendo que: “A participação política de simples processo interveniente de designação de governantes tende a ser encarada como um processo contínuo de pressionamento das decisões políticas... deixou de se confinar à simples participação eleitoral e passou a traduzir-se numa multiplicidade de formas mais permanentes e variadas…

Há que considerar que, na nova organização do modelo de administração, a escola ganha relevância ao ser dotada de autonomia administrativa, cultural e pedagógica, constituindo-se em lugar de alianças estratégicas com a comunidade, no modelo de gestão instituído em 1991 (D.L. n.º 172/91).

A centralidade da escola está presente num conjunto de diplomas que se articulam entre si, designadamente as leis orgânicas que reestruturam os serviços centrais e criam as DRE e o diploma que define o regime jurídico de autonomia da escola (D.L. n.º 43/89).

Este regime de autonomia visou a criação de uma identidade própria das escolas, reduzindo ou eliminando aspetos de subordinação e definindo, sob o ponto de vista jurídico-administrativo, a autonomia administrativa financeira, cultural e pedagógica.

O novo modelo de gestão das escolas (D.L. n.º172/91) não deixa de funcionar com uma noção hierárquica de poder, é entendido como a capacidade de um indivíduo ou um grupo exercer a sua vontade sobre os outros. Distingue-se do poder diferencial da administração central aplicado sobre as escolas (reforma de 1971) visto que a normatividade e o sentido exclusivamente descendente das orientações e determinações da administração central limitava as hipóteses de vida da própria escola (Ramos, C. Castro: 1999:64-65).

É neste contexto que a escola passa a ser um lugar de promoção de estratégias permitindo a participação da comunidade nos órgãos de administração (Conselho de Escola).

Em suma, o novo quadro de relações da Administração com a sociedade configura um modelo aberto de funcionamento, abandonando uma visão de sistema fechado, que funcionava sobre si próprio, para administrar um sistema que se abre à participação social, Mas estas alterações não podem, porém, ser vistas como uma evolução, nem como um aperfeiçoamento do sistema vigente, porque ao nível dos princípios, da intencionalidade política e da lógica das medidas preconizadas e adotadas, se regista uma rutura deliberada com o sistema tradicional mesmo apesar de haver consciência política de que esta mudança era traumática para a administração central e seus dirigentes.

Sobre este assunto, havia razão (e continua a haver) para fazer a “regionalização,” entenda-se descentralização, por vários motivos:

1.º A descentralização era necessária, porque o sistema crescera e complexificara-se e a

máquina perdera a noção da realidade das escolas e das dificuldades que representavam as

mudanças sucessivas de legislação que se vinham registando, desde 1974, na organização

pedagógica e administrativa do ensino.

2.º A qualidade da administração, entendida como uma intervenção rápida, adequada e eficiente no desenvolvimento sustentado da Educação, assim o exigia, apesar das resistências e reservas que devem ser entendidas como o medo do desconhecido, interesses feridos, dificuldade em  perder privilégios, hábitos e modificar comportamentos. A descentralização era assim necessária e imperiosa para racionalizar o sistema.

3.º A descentralização era uma exigência política e um objetivo definido no programa do Governo.

Mas, tinha que ser simultaneamente política e administrativa. Não o sendo, aquilo que fora um

projeto concebido como um processo de reconversão funcional e de filosofia descentralizadora e que parecia uma escolha simples complicou-se e reduziu-se a um processo de organização espacial do ME para uma gestão mais rápida, com aspectos positivos e negativos.

São aspetos positivos do processo de desconcentração a constituição de um interlocutor único junto das escolas para responder a todos os problemas e junto da Administração Central e da equipa governativa, visto que trazem ao Centro a visão da realidade periférica e permitem religar o local e o central, articulando as várias valências do sistema e estabelecendo as relações com serviços de outros ministérios.

A transferência de competências é outro aspeto positivo na medida em que permite que a gestão corrente não perturbe as tarefas de coordenação e a planificação de estratégias de gestão eficazes, proporcionando tempo e condições para a Administração refletir sobre formas eficazes de melhorar o sistema e corrigir os seus erros.

Constituem aspetos negativos: a criação de mais estruturas sem que as direções gerais tenham sido substancialmente reduzidas e a diversidade de procedimentos dentro da mesma legislação que veio a verificar-se com a gestão concentrada e desconcentrada.

Contudo, a natureza e a importância dos novos traços do sistema levam-nos a pensar que a dinâmica gerada pela gestão descentralizada e desconcentrada e pela participação no sistema dos atores, até então adormecidos, pode ser condição suficiente para romper com o equilíbrio estático do modelo de regulação burocrática.

A democratização da administração, a emergência de novas relações sociais e a introdução, no processo de decisão, de critérios sugeridos pela participação dos parceiros podem induzir um modelo de regulação social.

ESTRUTURA INTENCIONAL E PRÁTICA FUNCIONAL: A PERSISTÊNCIA DA HERANÇA CULTURAL OU COMO A MÁQUINA REFORMOU A REFORMA

Ao confrontar o propósito legislativo da Reforma, com as práticas da administração, afigura-se-nos pertinente, como Tyack and Larry, inverter os termos de análise e perguntar: Como é que a máquina mudou as Reformas?

É que no caso da administração central, apesar da mudança de estrutura orgânica, da mudança de dirigentes, apesar da filosofia política e gestionária de sentido descentralizador e emancipador que admite e cria condições de inovação e de autonomia quer ao nível central quer ao nível local (escola), a organização dos serviços reagiu adaptativamente à mudança, recuperando, na prática, o modelo de funcionamento tradicional no que se refere aos aspetos funcionais e mesmo organizativos dos órgãos e serviços.

Na administração desconcentrada de nível regional deu-se um fenómeno de reprodução. As direções regionais organizaram-se e atuaram como mini-ministérios, a tensão gerada pela mudança não deu lugar a um desequilíbrio nos procedimentos, e organização de trabalho de molde a introduzir inovação na forma de administrar, mas a um desiquilíbrio que é mais uma repartição de funções e competências dentro da normalidade de reprodução. Constata-se que do sincretismo gestionário e de um modelo de centralismo concentrado que caracterizou o funcionamento da administração até esta reforma, foi introduzida uma rutura no sentido de desconcentrar amplas e significativas funções. Mas as inércias do sistema não mudaram nem a organização do trabalho, nem os sistemas de informação e de micro decisão nem a instrumentalidade usada.

A Administração manteve invariante, os traços fundamentais e determinantes do seu funcionamento e estilo (hierarquia, sentido descendente das normas, comunicação escrita, impessoalidade).

Ao nível das macro decisões, a Administração Central alarga o leque de fatores que intervêm nas decisões, ouvindo, de forma sistemática, parceiros e órgãos consultivos onde estão representados interesses sociais; ao nível das meso e micro decisões que regem o funcionamento normal do sistema, na longa cadeia de aprovações e na ratio decidendi, mantém invariante o padrão de processos e de procedimentos, próprios dos modelos burocráticos.

INTERPRETAÇÃO DAS LÓGICAS E PRESSUPOSTOS NA TRANSIÇÃO DE MODELO

No plano político, os reformadores partiram do pressuposto de que a descentralização da Educação era possível fazer-se fora do quadro da regionalização do País, sem estarem criadas e a funcionar as regiões administrativas o que equivale a pensar-se que é possível resolver, de forma parcial e administrativa, um problema eminentemente político e comum à Administração Pública.

No que se refere à conceção do modelo e à avaliação do diagnóstico, os reformadores consideraram que a Administração é uma mega-administração, produto de um contexto jurídico de modelo weberiano, sem valorizar a ideia de que a administração do sistema é feita de administrações, cada uma com os seus contextos específicos. A Administração não é um somatório de administrações. Ainda que se distinga dimensões diferentes, é, um conjunto complexo de organizações que, obedecendo a um modelo de funcionamento, definido de forma igual para todas, adquire uma diversidade de performances em consequência de fatores, tais como: o número de pessoal e respetiva qualificação profissional, o grau de estabilidade ou de mobilidade e de permanência nos quadros, a forma com reage à mudança, as cumplicidades ou as resistências em razão de opções ou militâncias político-partidárias ou corporativistas, entre outros.

O facto de se presumir o conhecimento do modelo sem o conhecimento do seu funcionamento equivale a pensar-se que o princípio da uniformidade do modelo gera a homogeneidade de procedimentos, o que a realidade contraria.

Outro pressuposto prende-se com a definição e escolha dos parâmetros de mudança no que se refere às estruturas e ao papel e importância das reformas. Parece partir-se do princípio de que as estruturas são realidades objetivas e que basta mudar as estruturas e os dirigentes para mudar o sistema na cultura institucionalizada, nas rotinas e hábitos.

Este pressuposto corresponde a pensar-se que as organizações podem ser influenciadas pelas posições oficiais de forma decisiva e que a inovação pode ter lugar e consolidar-se, traçando uma nova missão e nomeando novos dirigentes, apoiados num modelo de controlo e de avaliação que afere a responsabilidade pela conformidade à regra, sem ter em conta uma avaliação do desempenho assente na responsabilidade, isto é, em função dos resultados alcançados.

Este pressuposto que equivale a não reconhecer que o efeito da conformidade à regra é uma forma de reprodução e de conservação do status quo e que a avaliação pelo desempenho é um fator potenciador de processos de mudança e de inovação.

Um último pressuposto parece implícito na ideia de que, definido o conceito de autonomia em lei, este é, por si só, mobilizador da adesão da escola e dos professores e de que a participação social, assegurada pela representatividade de parceiros em órgãos de consulta ou em órgãos de base na escola, era condição suficiente para a mudança, visto que por essa via se garante a democracia administrativa e se condiciona o agir da administração ao nível da tomada de decisão, no topo e ao nível da gestão e operacionalização de medidas políticas, na base.

Em conclusão, a verdade é que a herança paralisante da burocracia parece ter impedido a mudança da Administração Central, não obstante os sinais positivos de mudança, ao nível da Administração Central, de que fomos dando conta em alguns aspetos que se traduziram, no facto da Administração ficar mais perto dos administrados no sentido geográfico e no facto de a resposta aos problemas deixar de ser dada por várias instâncias centrais para privilegiar um só interlocutor junto das escolas - os serviços regionais.

Estes pressupostos e as lógicas de funcionamento deram lugar a uma contradição entre um modelo que, no plano conceptual e ideológico, delimita razoavelmente um modelo de tendência descentralizada, no plano funcional, revele uma praxeologia de tendência contrária, presente no desenvolvimento de contra-lógicas, permitidas pelo discurso jurídico que potenciam e recuperam a lógica de centralização.

A contra-lógica traduz-se pela introdução de cláusulas de reserva, pela criação de comissões de acompanhamento e pela omissão de regulamentação ao nível da formulação jurídica, em nome da segurança administrativa, da eficiência e da eficácia do sistema.

Em nome da segurança administrativa, surgem, no discurso jurídico dos diplomas estruturais, clausulas de reserva, determinando o controlo e a intervenção da Administração em áreas de competência, em princípio delegadas.

Em nome da eficácia e da normalidade de funcionamento, são criadas comissões de acompanhamento.

Em nome da estabilidade, para evitar sobressaltos no sistema e assegurar a eficiência dos serviços, não são descentralizadas matérias fundamentais, cuja intenção de transferência está expressa em diplomas de igual força legal.

Todos estes aspetos constituem formas de perpetuar uma presença forte da Administração com prejuízo de um papel regulador e de coordenação.

São estas lógicas e contra-lógicas que geraram, nos processos de descentralização e de desconcentração da Administração do sistema escolar, a contradição fundamental deste processo de reforma que se traduz na existência, no plano conceptual, de uma lógica de descentralização e numa praxeologia de cariz centralizador, no plano do funcionamento.

PARTICIPAÇÃO SOCIAL E INSTÂNCIAS DE CONCERTAÇÃO EDUCATIVA

A participação social na Educação é um processo de regulação das políticas governamentais pela via social, procurando as autoridades educativas encontrar soluções de desenvolvimento e de renovação das políticas pela consensualização de compromissos e de acordos com a sociedade civil organizada.

No contexto histórico da Administração da Educação portuguesa, a institucionalização do Conselho Nacional de Educação (e também a institucionalização de estruturas de participação na gestão das escolas) representa uma rutura nos modelos de decisão política em Educação, na medida em que, por esta via, se introduz a participação de vários grupos sociais, representativos da sociedade portuguesa, no debate sobre as questões educativas.

Os sistemas educativos do sul e centro da Europa (Espanha, Grécia, Itália, Bélgica, França,

Luxemburgo, Áustria e Portugal) dispõem de órgãos consultivos desta natureza, abrangendo todo o sistema educativo e nos países do norte (Irlanda, Alemanha, Escócia, Finlândia, Holanda) funcionam vários conselhos nacionais ou regionais, à excepção da Suécia, onde simplesmente não existe qualquer órgão deste tipo.

A maior parte destes conselhos foram criados entre 1974 e 1995, para garantir a democracia e concretizar uma conceção participativa de desenvolvimento da Educação, tendo em comum o carácter permanente e a missão de aconselhar o Ministro da Educação ou as autoridades educativas sobre todas as questões que digam respeito à Educação, não obstante assumirem, em cada país, composições e perfis de funcionamento diferenciados.

A sua criação inscreve-se numa das linhas de orientação das políticas europeias, presente na agenda política e nos planos de ação, desde os anos 80, confirmada pela adoção de uma resolução, aprovada no Conselho de Ministros da Educação, no sentido dos sistemas educativos nacionais deverem encorajar a reflexão sobre os meios de promover a participação social na Educação.

No caso português, o Conselho Nacional da Educação surge no ordenamento jurídico da Educação em 1986, como um instrumento de democratização da Administração, para efeitos de participação das várias forças sociais, culturais e económicas, com a finalidade de procurar consensos alargados, relativamente à política educativa (artigo 56.º da LBSE).

A orientação política, subjacente à sua formulação, enquadra-se na filosofia política e nas teorias modernas do contratualismo, segundo as quais a constituição da sociedade civil e do poder político dependem da vontade dos indivíduos e do acordo que estes fazem entre si. A promoção desta participação pode assumir diferentes formas de concretização. Por exemplo:

a) A contratualização entre o sector público e o sector privado empresarial e social;

b) A partilha contratual com outros níveis de Administração Pública, designadamente a Administração Local (que tratámos no capítulo anterior);

c) A participação pela via da representatividade em órgãos e serviços da Administração de sectores organizados da sociedade civil ou de individualidades independentes de reconhecido mérito (como acontece na composição do Conselho Nacional de Educação da Holanda);

d) Ou, pela consulta feita pelas autoridades educativas a instâncias culturais e académicas.

Sustentaremos que o ciclo forte de regulação administrativa se rompe no regime democrático com a institucionalização e prática deste órgão e que a participação social, introduzida na praxeologia da decisão e gestão das políticas educativas, é uma participação de acesso, outorgada pelo centro e não uma participação deliberativa com origem nas comunidades educativas ou por iniciativa de grupos sociais de base.

PARTICIPAÇÃO E CONCERTAÇÃO EDUCATIVA

Ao retomar o conceito de participação não consideraremos a análise das condições sociais de constituição da competência técnica e social que a participação “ativa” nas políticas da Educação exige, mas é preciso lembrar os efeitos e as circunstâncias criadas pelo longo passado de ausência de participação e abstenção cívica. A participação em Educação traduz-se na intervenção dos atores educativos e sociais, na orientação da atividade educativa e/ou administrativa e na própria execução desta.

Percebemos melhor o conceito se pensarmos que essa participação se operou na Administração da Educação pela via das organizações sociais (Sindicatos de Professores, Associações de Pais, Associação Nacional de Municípios, em síntese os parceiros sociais educativos) ou pela via dos representantes eleitos ou, doutro modo, representados em instituições e órgãos.

Consoante a intensidade, distinguimos diferentes expressões que essa participação pode assumir:

a) Consulta que se traduz na intervenção na decisão política (fase de preparação da decisão) pelo exercício do direito de audição e emissão de parecer sobre projetos de diplomas. (As Regiões Autónomas, as Autarquias, as Associações de Pais e as organizações profissionais exercem para determinadas matérias esse direito);

b) Representação em órgãos de administração e gestão dos estabelecimentos de ensino básico e secundário, na gestão da atividade educativa;

c) Concertação que consiste em ajustar e conciliar interesses e posições entre autoridades educativas e parceiros sociais educativos.

Em sentido restrito, podemos considerar que existe concertação quando a atividade administrativa é determinada no seu conteúdo por negociações acordos e protocolos.

Esta concertação é conjuntural e foi feita em diversas circunstâncias a nível político com os parceiros sociais educativos, designadamente na negociação do Estatuto da Carreira Docente e no processo negocial das autarquias, seguindo-se depois o processo de negociação ao nível da execução técnica.

Mas a concertação latu sensu a que chamaremos concertação educativa situa-se no plano da decisão política de forma sistemática e regular. Faz-se em instâncias consultivas de participação que são espaços de inter-acção pré-construídos e pré-determinados pela sua composição, como é o caso do CNE.

A função desta concertação, exercida em órgãos consultivos, tem em vista facilitar acordos ou pactos sociais, auxiliando o governo na decisão política.

O essencial da atividade consultiva consiste num papel destinado a promover consensos. A forma normal dos órgãos consultivos atuarem é através da elaboração de pareceres que formulam juízos de apreciação.

O CNE fez propostas que consubstanciam juízos de conhecimento ou de valor de factos, isto é, Recomendações. A concertação educativa de que falamos é uma concertação de expectivas de programas políticos e aspirações sociais, gera plataformas de entendimento sobre princípios orientadores.

Em resultado desse processo constroem-se acordos fundadores que dão lugar a negociações (político-partidárias na Assembleia da República ou sectoriais do Governo com os parceiros).

A participação nas políticas educativas e na execução da atividade educativa e administrativa na perspectiva de análise macro em que nos situamos, representa uma rutura com o longo ciclo de regulação administrativa da educação que vigorou durante o regime não democrático.

A MUDANÇA DE CICLO NO MODELO DE REGULAÇÃO DAS POLÍTICAS EDUCATIVAS

Desde a criação do Ministério da Educação (1913) e até 1974 assistiu-se à construção de uma regulação jurídico-administrativa da Educação e do Sistema Educativo em que ao Ministério da Educação, administra pela via legislativa, as tensões e estimula a mudança. Foi assim no período que antecedeu o Estado Novo e durante o Estado Novo até ao período revolucionário de 1974-1976.

A reforma de 1971 representou o desenvolvimento da Administração da Educação, mas assentou fundamentalmente na reorganização dos serviços. Foi uma reforma de uma Administração que se moderniza ad intra, normativa, interna e administrativa como a qualifica Freitas do Amaral (1972).

 Segundo Freitas do Amaral (1972), a reforma de 1971 foi administrativa, no sentido em que não se tocou naquilo que, no Ministério da Educação Nacional, era eminentemente político ou governativo, ou seja, nos órgãos situados ao nível da cúpula; interna, no sentido que se conservaram as fronteiras do Ministério da Educação Nacional e não se reviram as ligações que existiam e eram muitas – entre o Ministério e outros departamentos

governativos; foi normativa, no sentido em que até então se tinham concretizado apenas num

diploma legal, e, nessa medida, resolvia tão só problemas suscetíveis de resolução pela via

legislativa. Muitos ficaram por resolver ou porque não puderam ser considerados ou porque não podiam ser resolvidos no plano normativo.

É preciso abrir aqui um parêntesis para salientar e esclarecer a este propósito que, quando este autor referia o ensimesmanento do Ministério da Educação Nacional, queria dizer que o Ministério estava fechado sobre si próprio e não tinha estruturas que o pusessem em contacto com o exterior e a abertura do sistema traduzia-se, por isso, na criação de um serviço de relações públicas – o Centro de Informações e Relações Públicas do Ministério da Educação (CIREP) estrutura que ainda hoje se mantém.

A reforma de 1989 representa, assim, um novo ciclo de desenvolvimento político institucional que se caracteriza pela diferenciação de níveis de administração e pela distinção de papéis e funções entre o Estado e a sociedade civil organizada, definindo moldes e normas de participação.

Ressalvando o período revolucionário em que se regista uma desregulação normativa e

autogestionária e até 1976, os governantes viam, como ilegítimo e suspeito, o comportamento dos indivíduos que procuram participar no sistema, regido por um circuito regulador fechado, de construção jurídica e racionalidade técnico-burocráticas.

O exemplo mais típico de funcionamento em circuito fechado está no modo como a administração auto-regula o seu funcionamento. O Regulador (ME) e os regulados (Administração central e as escolas como unidades terminais do sistema) são uma e mesma coisa.

O ME, como instância reguladora, gera o instrumento regulador, isto é, as leis, regras e procedimentos. As disfuncionalidades que se geram no seio do sistema retroagem sobre o regulador, dando origem a novas regulações. Este funcionamento dá lugar a círculos viciosos burocráticos (Crozier 1984) que acontecem, porque se trata de uma regulação interna que se esgota dentro do sistema regulador.

A partir de 1986, com a institucionalização do CNE e o alargamento da representatividade nos órgãos da administração e gestão das escolas aos parceiros educativos, surge uma alteração no circuito regulador das políticas educativas.

O processo de decisão política admite o contexto local. Abre-se um novo ciclo em que a Administração escuta os diferentes interesses pelas vias da consulta, planificação conjunta, negociação pública e outras formas não experimentadas, mas que o modelo pode induzir.

Ao nível da execução, os processos de descentralização permitem a delegação de competências, a consulta na execução de políticas, como a definição da rede escolar, grupos de acompanhamento na execução de novos diplomas, negociação com sindicatos, partilha contratual com Autarquias, representação em órgãos de administração e gestão dos estabelecimentos de ensino.

Entendemos que esta alteração corresponde a um modelo regulador aberto e participado aceitando a tese de que a participação pode interferir na capacidade reguladora do ME e que a descentralização introduziu a distinção entre funções de gestão e administração, transferindo competências para outros níveis de administração e, admitindo a participação na execução das políticas, é evidente que ganham importância as formas de regulação emergentes que destacamos. Essas formas (concertação educativa, consulta, partilha contratual) ajudam a corrigir as disfuncionalidades geradas no sistema sem afetar a capacidade reguladora e excluem, em princípio, a possibilidade de uma auto -regulação, abrindo o circuito regulador que esquematizámos na figura n.º 13.2. Os processo de formação da norma obedecem a uma racionalidade jurídica, mas admitem outras origens. É neste sentido que o investigador julga poder afirmar que um novo ciclo de regulação das políticas educativas se abriu com a institucionalização do CNE, como instância mediadora entre o Ministério da Educação e a sociedade.

Em conclusão consideramos que se regista, no quadro das políticas educativas, uma tendência crescente de participação que se exerce na fase de preparação da decisão, embora sem carácter vinculativo.

Essa participação tende a concretizar um processo inovador de concertação na Educação em Portugal.

O CNE introduziu uma rutura no modelo tradicional de regulação e praxeologia decisional, pela representativade da sua composição e pela concertação educativa que procurou praticar, confirmando a hipótese da emergência de um processo de participação social.

Esta mudança põe fim a um longo ciclo de auto-regulação administrativa, porque evidencia uma outra forma de regular que se interroga.

O novo ciclo que se inicia com este novo órgão, suscita a questão da participação deliberativa, entendida, não apenas no que se refere ao caracter vinculativo dos Pareceres do Conselho, mas da sociedade moderna marcada pela complexidade. Participação deliberativa.

 

CONTINUIDADES E RUPTURAS NOS QUADROS DE GOVERNABILIDADE E DE REGULAÇÃO DA EDUCAÇÃO

A evolução do pensamento sobre a Administração da Educação

Até à segunda metade dos anos 80, mais precisamente até 1986, data da publicação da Lei de Bases do Sistema Educativo, as reformas das políticas e dos modelos de Administração da Educação são dominados por um processo de modernização simples (Giddens; Beck; Lash, 1994; Beck,1998) que incide sobre a organização burocrática e as finalidades modernizadoras da Educação e da sua Administração.

O pensamento reformista tradicional limitou-se a fazer ajustamentos, reestruturando os serviços do Ministério da Educação para os tornar mais eficazes e eficientes, aproximando-os sob o ponto de vista organizativo do modelo ideal-tipo weberiano.

A regulação administrativa duma forma sistemática e planeada institucionaliza-se com a reforma estrutural de 1971, consolidou a formalização e centralização como dimensões organizacionais necessárias para realizar os objetivos reformadores do estado autoritário. No plano da relação com os serviços, esta reforma consolidou um processo de dependência funcional e o monopólio detido pelo Ministério da Educação na produção de regras que se manteve de forma ininterrupta até hoje.

De resto, o leit-motiv do discurso político reformador de democratização do ensino era a manifestação de uma conceção minimalista da democracia, entendida como a igualdade jurídica assegurada pela organização hierárquica, que garante a prestação de serviços para todos e comportamentos uniformes, por parte da administração, perante os administrados, mas excluiu a dimensão essencial de igualdade no direito de todos os cidadãos poderem intervir na definição das prestações exigidas à administração, que só ocorre no regime democrático. A criação de esquemas de políticas sociais distributivas para corrigir as desigualdades económicas e permitir a igualdade de acesso era ilustrada na criação do IASE, em que se afastava a manifestação de qualquer autonomia ou poder paralelo, atribuindo a esta estrutura um perfil funcional de matriz burocrática.

A descentralização anunciada no discurso jurídico-normativo não era mais do que a desconcentração no rigor dos conceitos jurídicos e normativos.

Fruto da tese sustentada pelas correntes de pensamento de cientistas sociais (Becker,1964; Denison, 1967), na transição dos anos sessenta para os anos setenta, de que quanto mais se desenvolvesse a Educação tanto mais se desenvolvia o país e que a Educação era a chave para resolver o que ficou conhecido entre nós como o atraso educativo português, o social andou ligado ao económico, elegendo a prioridade de democratizar o acesso ao sistema que oferecia a mobilidade social.

Nas políticas educativas esse pensamento encontrou tradução, entre outras medidas, no aumento de anos de escolaridade e na generalização do ensino básico, na criação de universidades no interior e na criação dos politécnicos, determinando o crescimento da administração centralizada pela multiplicação de serviços no topo e na base, para corresponder de forma eficaz ao projeto reformador do regime.

A leitura crítica da inovação e mudança que no período revolucionário (1974-1976) e até 1986, revela que embora o pensamento ideológico tenha determinado uma rutura no plano conceptual, provocando uma mudança de orientação e destruindo preconceitos e fundamentos das políticas elitistas (unificando o ensino liceal com o ensino técnico, alterando programas e conteúdos), no plano da administração a visão sobre função e a missão do Ministério da Educação e da administração central permaneceram inalteradas.

É certo que a máquina perdeu o controlo com os processos de autogestão nas escolas, politizou-se, vivendo a instabilidade política nas lutas internas pelo poder, mas continuou a desempenhar atribuições de conceção, planificação e execução das políticas, sem que essa função tenha sido questionada.

Para se adaptar ao crescimento gigantesco das tarefas desconcentrou-se, em 1979, territorialmente para os distritos. Em resultado do contrato político instituído na reforma constitucional do Estado de 1976, descentralizou-se, também em 1979, para as Regiões Autónomas. Em 1984 e 1989, descentralizou-se para as autarquias locais, simbolicamente, no sentido em que exprimiu um sinal representativo e emblemático, apenas iniciado, corporizando o primeiro processo de descentralização da reforma da administração pública.

Só a partir de 1986, no triplo contexto de reforma do estado, da administração pública e da educação, para responder aos desafios políticos e sociais de desenvolvimento e de integração europeia se colocou a questão do papel da Administração.

O objetivo de modernização para acompanhar o desenvolvimento europeu, e para a afirmação individual do país perante a comunidade internacional é retomado na agenda política com o XI Governo Constitucional (1987-1991) que faz da Educação uma prioridade nacional. No campo da Educação o discurso reformista tradicional deu lugar a um discurso jurídico normativo e político, que a par das novas correntes do pensamento pedagógico e educativo, acompanha o pensamento reformista da administração e as tendências de descentralização registadas na Europa. A nova modernização ganha agora uma dupla dimensão no contexto do pensamento europeu: a racionalidade e a subjetividade (Touraine, 1994).

Nesta perspectiva a modernização é entendida como a relação instável, tensa, entre razão e sujeito, racionalização e subjetividade (Tedesco, 1999). No domínio pedagógico a perspectiva do sujeito informa as novas correntes de pensamento sobre métodos e técnicas de ensino, no domínio da administração o sujeito é visto na perspectiva de conferir ao cidadão o estatuto de ator participante. Trata-se de uma nova relação política entre governantes e governados.

A esta luz, o desafio da Sociedade traduzido na Educação consiste em encontrar esta articulação entre racionalidade e subjetividade num plano de ação social, quer dizer de atores sociais, não meramente de cidadãos.

A presença desta nova ideologia na intencionalidade política dos quadros jurídico-normativos analisados e dos atores significantes entrevistados, que se manifesta na rutura conceptual com a ênfase posta, pelo poder político nas funções da administração, identificando-as exclusivamente com a garantia da racionalidade do funcionamento do sistema.

Somos levados, face a esta reorientação ideológica, a concluir que subjacente a esta rutura parece estar a tese geral da modernização reflexiva, (Giddens; Beck; Lash, 1994; Beck, 1998) segundo a qual, quanto mais a sociedade se modernizar, devolvendo o poder de decisão aos cidadãos, tanto mais o sujeito adquire capacidade de refletir nas condições da sua existência e tenta mudá-las.

Raciocinando sobre a evolução dos modelos e políticas a primeira conclusão que extraímos é a de que até 1986 a modernização simples, no conceito de Giddens, dominou o pensamento e a ação dos governos (não obstante a existência de condições políticas e normativas para a mudança, criadas pelo regime democrático, há pelo menos 10 anos) e que a partir de 1989, a reforma educativa abriu a porta à emergência de um processo de modernização reflexiva, no quadro de mudança política e social, do papel do Estado e de filosofia de administração pública.

No primeiro caso, sobretudo a partir de 1971 e até 1986 a modernização consistiu na generalização de estruturas para democratizar o ensino, mantendo os princípios da centralização e hierarquia.

No segundo caso, a reforma de 1989 e de 1992 ao flexibilizar as estruturas e ainda com a finalidade da sua agilização na busca da eficácia induziu uma nova relação com a sociedade e uma nova relação entre serviços, admitindo a descentralização e vários níveis de responsabilidade, valorizando o local (centralidade das escolas, comunidades locais, poder local, autonomias regionais), e outorgando a autonomia institucional.

Vemos nesta mudança, induzida e não totalmente explícita, a aplicação do novo conceito de governabilidade assente no princípio referido por Beck (1998:182) de que o poder e a dominação só podem ser levados a efeito com o consentimento dos governados. (power and domination can only be carried out with the consent of the governed). A leitura interpretativa dos processos de descentralização para as autarquias e da construção dos processos de autonomia levou-nos a concluir pela evidência empírica da capacidade de autonomia dos atores. Sublinhámos aí, como os atores eram capazes de uma estratégia e portanto portadores de uma racionalidade.

Além disso na leitura crítica de inovação e mudança pudemos constatar que o modelo jurídico normativo instituía quadros de autonomia institucional e de participação social, o que nos permite agora repensar a mudança, concluindo pela existência de um processo emergente de modernização reflexiva que já não decorre da generalização de estruturas, como na modernização simples.

Mais do que isso, o que define a modernização reflexiva, que institui a autonomia como princípio regulador da modernização, é a capacidade de inovar adquirida no quadro de autonomia institucional e a capacidade de agir dos actores fora do quadro de dependência hierárquica, que se manifesta na autonomia dos actores, os quais, como evidenciámos, se libertaram das estruturas e dependências e procuraram nos conflitos e processos negociais a defesa dos princípios de descentralização e autonomia.

UMA NOVA RELAÇÃO ENTRE A ADMINISTRAÇÃO DA EDUCAÇÃO E A SOCIEDADE: A PARTICIPAÇÃO SOCIAL, OS PACTOS, A CONTRATUALIZAÇÃO

A articulação entre o centro e a periferia traduzida na transferência de competências para as Regiões Autónomas e para o poder local, na desconcentração de serviços centrais, no reconhecimento da autonomia das escolas e na participação de parceiros educativos sociais nas políticas educativas abriu um novo processo relacional entre a Administração da Educação e a Sociedade.

Este processo que ganha consistência sobretudo a partir de 1989, inscreve-se no quadro ideológico do regime democrático e da social-democracia, os quais fazem do conceito de cidadania o ponto de contacto entre o Estado como força organizadora e o cidadão – última medida de valor social. 

A nova relação, decorrente desta visão política caracteriza-se pela partilha de responsabilidades entre poderes (central, regional autónomo e local), pela via do contrato político, da contratualização e da participação social institucionalizada em órgãos e espaços de regulação escolar e extra-escolar e pelo envolvimento e mobilização social das comunidades locais em concretização de grandes projetos e programas operacionais.

Introduziu uma nova ordem, utilizando como instrumentos relacionais o diálogo e a negociação entendidos, como necessários e adequados ao conhecimento mútuo das situações e ao direito social de participação conjunta na resolução dos problemas.

É esta a diferença entre a visão minimalista dos conceitos de democratização e de participação utilizados por um estilo de governação iluminista e tecnocrática na transição dos anos 60 para os anos 70 e até à revolução de 1974. A decisão política assentava apenas, em critérios científicos, pedagógicos, administrativos e técnicos e na certeza sobre a bondade das políticas e soluções, estabelecendo por isso uma relação unívoca, descendente e impessoal com a sociedade, própria de um quadro de regulação burocrática. (Ramos, C, Castro, 1995); Ambrósio, T e Ramos, C. Castro, 1998, 1999).

A análise da evolução da noção de participação e a identificação da natureza das relações constituídas e estabelecidas entre os governos e os diferentes níveis de administração que pusemos em evidência em todos os contextos políticos e sociais das unidades de análise desta investigação sustentaram a lógica argumentativa da mudança de critérios decisionais na concretização do objetivo de democratização da Administração e permitem-nos agora concluir que a nova relação biunívoca e aberta admite uma via de sentido ascendente: primeiro, pela quebra dos laços de dependência e hierarquia funcional e em 2.º lugar pela criação de canais e mecanismos de participação.

Na perspectiva teórica em que nos situamos, (Reynaud,1995; Beck,1998, Giddens,1994; Crozier, 1987) este modelo de regulação toma como referência político filosófica as teorias do contrato social (Rousseau, Hobbes, Locke), das quais a mais importante para a leitura interpretativa que nos propusemos é a de Rousseau, porque privilegia o princípio da comunidade.

É a ideia de Rousseau expressa no Contrato Social (1766) que melhor exprime a regulação social tal como Reynaud (1993) a teoriza e Bleck (1998) a reflete nas perspectivas interpretativas de regulação social e de modernização reflexiva, onde se preconiza a libertação do sujeito das estruturas e valoriza a comunidade como local de construção de projetos e de formação social da regra, entendida como capacidade de regulação de uma ação (Reynaud, 1993).

Esta filosofia política tende a substituir uma relação de natureza normativista e de dependência por uma relação de autonomia e responsabilidade.

Espera-se que o Estado abandone os processos autocráticos de decisão e o paradigma dirigista a favor de um paradigma organizador e regulador que admita a cooperação.

 E o Estado conta com a participação da sociedade civil organizada para minimizar os efeitos da crise do Estado-Providência e para enfrentar a complexidade e a incerteza que caraterizam, os processos sociais, nas sociedades contemporâneas.

No plano político, identificámos nesta linha de pensamento: i) o contrato político entre o Estado e as Autonomias Regionais; ii) o pacto parlamentar para a aprovação da Lei de Bases do Sistema Educativo; iii) a contratualização, (sob a forma de partilha contratual, representatividade e parcerias) com as autarquias locais; iv) a situação singular de projetos nacionais o mais significativo dos quais é o programa integrado para o sucesso educativo (PIPSE) a que poderíamos chamar utopias locais mobilizantes, pela movimentação social e articulação local entre serviços de vários departamentos governamentais, locais e não-governamentais, conseguida na época, mas que não teve continuidade.

A orientação utópica manifesta-se, porque este projeto se constitui, em oposição aos valores dominantes da administração e sociedade portuguesas, como uma projeção idealista que se propõe construir a participação social desejável em rutura com o passado vazio de participação.

A nova relação concretizou-se ainda em soluções negociadas entre a Administração e grupos sociais de interesses (Sindicatos de professores e sindicatos de pessoal não docente, confederação de pais, associação nacional de municípios) fomentadas pelo governo pela nomeação de grupos de trabalho negociais, substituindo a definição autocrática de soluções (como foi o caso do ECD que analisamos em investigação anterior) e na criação de espaços de regulação em órgãos de participação, acompanhamento e consulta (Conselho Nacional de Educação, Conselho de Juventude; Conselho Nacional de Acompanhamento do Ensino Artístico, Técnico e Profissional, entre outros) com ampla representatividade social.

Constatámos que à margem da regulação institucionalizada emergiram no plano local e regional processos de regulação social, espontâneos influenciando a decisão política a anteriori caso dos Açores ou a posteriori no caso das autarquias locais dando lugar a regulações por antecipação ou por retroação.

A participação social ganhou maior expressão a dimensão representativa, acentuando um processo de participação formal. Este aspeto foi particularmente evidenciado na análise funcional e interpretativa que fizemos sobre o Conselho Nacional de Educação. E ainda que os atores entrevistados não atribuam grande a importância a esta participação formal, por falta de ineficácia política, o investigador sublinha que na perspectiva de conjunto o modelo de participação teve a virtualidade de descobrir e despertar na sociedade portuguesa atores sociais adormecidos e permitir o aparecimento por esta via de uma massa crítica que retrospetivamente analisa o processo e se interroga sobre a eficácia do modelo instituído, sugerindo até outras fórmulas mais adequadas à realidade e participação local.

Refletindo sobre o efeito criado pela nova relação Administração da Educação /Sociedade, parece-nos que o novo modelo de regulação fica mais dependente de um contrato político para a coesão nacional e que com as autonomias o sistema de administração entrou num processo complexo, cujo dilema é como organizar a unidade do modelo.

UM RETRATO PARCIAL FEITO DA REFLEXÃO SOBRE TRAÇOS E ESPAÇOS CONFIGURATIVOS

A Regionalização era uma reforma estrutural que implicava uma redistribuição do poder político e não apenas uma reorganização da administração pública. Não podemos esquecer que o respectivo processo de criação das regiões administrativas foi sucessivamente adiado durante 22 anos e que no referendo de 8 de Novembro, de 1998, a maioria dos eleitores votou contra a regionalização.

Estes condicionamentos congénitos tiveram efeitos na configuração do modelo de regulação da Administração do Sistema Educativo que partia duma realidade incompleta, quando se abalançou para a criação de regiões educativas, sob a superintendência de direções regionais às quais se atribui o estatuto de direções gerais e para a descentralização para o poder local.

O resultado no primeiro caso foi a segmentação do território nacional, no que respeita à administração educacional em direções regionais que aplicam localmente as políticas nacionais definidas pelo centro e fazem a gestão de meios e recursos, mantendo a dependência hierárquica e funcional do centro de quem dependem sob o ponto de vista político.

No que se refere à descentralização para o poder local, as responsabilidades transferidas limitaram-se, como vimos, às políticas sociais educativas e à participação na definição da rede e nas construções escolares, considerando-se os atores locais marginalizados no que se refere à participação na decisão política em Educação.

Neste quadro, a criação das regiões administrativas educativas/direções regionais de educação representa uma solução provisória quanto aos limites territoriais, condicionada pela inexistência das Regiões previstas em lei e definidas como estruturas supra-municipais dotadas de autonomia financeira e de órgãos representativos para a prossecução dos interesses das populações respectivas, como fator de coesão nacional e de promoção do desenvolvimento (Lei quadro das regiões administrativas nº 56/91, Título I, artigo 1º).

Retiramos deste processo a conclusão de que um dos dilemas da democratização da administração é que ela não pode ser construída de forma consistente a nível local isoladamente, ou seja, se não for concretizada uma articulação entre todos os serviços desconcentrados da administração pública central na região, sob pena de não se constituir uma unidade administrativa regional, entendida como uma comunidade com um projeto regional. A não satisfação desta condição teve como consequência que entre o poder central e local, apenas se tenha desenvolvido um quadro estreito de relações, reduzido às relações bilaterais entre autarquias e o governo, mediatizadas pela ANMP.

Entre as direções regionais de educação e os serviços desconcentrados dependentes doutros departamentos governamentais desenvolveu-se um relacionamento informal o que equivale a dizer que se manteve a relação vertical burocrática do ME aos serviços regionais da educação sem que estes pudessem estabelecer uma articulação horizontal institucionalizada no quadro da administração pública desconcentrada.

Diferente foi o processo de regionalização autónoma que, sob o ponto de vista político, dos limites geográficos, e administrativo tinha antecedentes favoráveis e deu lugar à construção de um projeto educativo regional e à formação de uma regulação autónoma.

O resultado, neste caso, foi a fragmentação (desagregação que se opera sem choques graves) da Administração da Educação ao nível do território nacional em três regiões – Continente, Madeira e Açores e a segregação das Regiões na participação das políticas nacionais, visto que não existe a este nível coordenação entre o sistema e os subsistemas regionais. Esta fragmentação deve-se, à natureza do estatuto político-administrativo das Regiões e à ausência por omissão ou inércia do exercício da competência de coordenação nacional, formalmente atribuída ao Ministério da Educação.

A reconfiguração do sistema, está a operar-se a partir do espaço social que é possível ser definido pelos poderes locais e regionais autónomos.

Do ponto de vista empírico ficou por saber se os espaços autónomos são determinados por fatores exógenos (geografia, condições políticas e sociais etc.) ou se possuem uma capacidade endógena para promover capacidades inovadoras, contudo esta questão exigiria abrir uma nova linha de investigação ao nível do processo de desconcentração para as cinco regiões educativas.

Analisando por fim, o funcionamento do sistema à luz das teorias de regulação social regista-se uma regulação de controlo evidenciada na normatização do sistema e a regulação autónoma nos processos de autonomia e descentralização, confirmando-se o axioma da autonomia dos atores. Não encontrámos evidência empírica consistente para confirmar a hipótese de uma racionalidade social no processo de formação da regra, que mantém na prática a lógica legal-racional weberiana.

As duas regulações: regulação autónoma e de controlo que se exercem do centro para a periferia e na periferia respetivamente são paralelas e não se articularam num processo de regulação conjunta.

Assim e apesar da constituição de processos de regulação autónoma, de descentralização simbólica, de desconcentração e da criação de instâncias de regulação, o modelo weberiano se fragmentou, desregulando-se, sem inverter a tendência pesada de uma regulação de controlo, nem instituir um processo de regulação conjunta entre o poder central e as novas ordens locais.

As leis orgânicas, os costumes, os credos culturais e a ausência de tradição participativa da sociedade portuguesa contribuíram juntos, para manter a herança cultural burocrática, revelando a incapacidade da máquina administrativa se auto-reformar.

As circunstâncias políticas, nomeadamente a não criação das Regiões Administrativas, a falta de coordenação do sistema nacional e o conflito entre o interesse nacional por um lado e os interesses regionais e locais por outro, determinantes na estratégia dos atores, parecem ter tornado inoperante um modelo instituinte de regulação social educativa, dando lugar a uma regulação política que se limitou a cristalizar novas ordens locais ao nível do território.

A verdadeira rutura é de natureza conceptual no discurso político, pela aproximação estabelecida entre o político e o social, que se traduz na abertura do modelo à decisão política participada, para encontrar as melhores soluções para os problemas através do diálogo e negociação e promover em cooperação o bem comum.

A rutura significa que o conceito de inovação organizacional, não está apenas ligado à dimensão técnica e tecnológica, mas a processos e formas de gestão.

A prática resultou porém, numa regulação funcional de gestão das políticas definidas pelo centro, operada pela democratização da administração pela via da representatividade social institucionalizada, mas não suscitou, nem organizou de forma consistente, no período estudado, a dimensão participativa, o que pressupunha articular a rede emergente de parceiros sociais educativos e os vários níveis de decisão e induzir a rutura necessária com o processo tradicional de formação da regra pela via dos autores.

O impasse registado no funcionamento institucionalizado do sistema de relações explica-se assim, na nossa interpretação, por um défice de participação e pelo facto da ideologia da democratização da administração ter colidido com os limites da economia e com a burocracia, dando lugar à emergência de uma nova problemática.

É que esta reforma substitui a problemática da diferenciação funcional de esferas de ação

autonomizadas que caracterizou as reformas da administração anteriores a 1989, pela

problemática de coordenação funcional de organização em rede dos serviços autónomos criados pela democratização da administração (Beck,1998).